该条目对应的页面分类是行政管理。

行政管理学(ADMinistrationScience)

目录

行政管理学概述

行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。行政管理学，作为一门科学，在20世纪初成立以来，得到了长足的发展。在发达国家，行政管理（公共行政）已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的一门科学。改革开放以来，我国行政管理学的研究也蓬勃发展。

“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。行政管理在各种管理中起领导、主管作用，社会主义现代化建设也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科学、有效，直接影响着国家、社会的发展。

行政管理学是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。该复合词组相应表述的亦是一个复合概念：

其中“行政”通常指政府执行国家意志、推行政务、管理社会公共事务的活动。这一活动的主体主要是国家行政机关，客体是社会公共事务。

社会公共事务的管理需要具有公共权威的机构，在现代社会中这一机构主要是政府。行政活动以社会公共事务为客体，也就限定了政府活动的范围，即政府的权威和作用体现在公共事务领域。

“管理”通常指协调众人力量以达到共同目的的活动。行政管理学中的“管理”一词强调行政活动中的操作和技术层面，涵盖计划、组织、用人、指挥、协调、报告、预算、监督等功能领域，关注的焦点是机制、程序、标准、手段和方法等。

“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。这方面的代表性教材如下：李国正主编《公共管理学》，广西师范大学出版社，2016年版张成福主编《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版竺乾威主编《公共管理学》，复旦大学出版社，2007年版夏书章主编《行政管理学》，中山大学出版社，2010年版

什么是行政

(一)“行政”是行政管理学的基本概念

广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

（二）政治与行政

政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。自是以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。

从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。

(三)管理与行政

管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。

行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。

广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。

(四)立法、司法和行政

西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。

行政管理学的学科目的

行政管理学的学科目的主要表现在以下方面：

研究国家行政制度的理念和理论，确保国家行政制度和体制的构建、改革和完善既具有科学的理论基础，又适应国家的根本政治制度和国情，确保政府及其官员积极有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。

研究探讨政府管理社会公共事务的模式、理论、途径和方式，提升公共政策的科学性和质量，提升政府和公共部门的执法和政策执行能力，强化政府的公共服务功能，确保政府对社会公共事务管理的科学性和有效性，使政府行政管理活动成为经济发展和社会进步的有效推动力量。

研究政府行政机构和运作方式改革的理论、模式、途径、方法和技术，推动“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的建立，确保行政机构“精干、廉洁、高效、充满活力”，以较低的行政成本高效率地履行行政管理职能。

研究国家公务员制度的改革和完善，利用综合性的学科优势强化公务员培训，为建立高素质的专业化行政管理干部队伍贡献力量。

行政管理学的研究范畴

作为一个跨学科的研究领域，行政管理学的研究范围很广，其研究范畴可以根据不同标准进行分类。比如，可以在总论的基础上，把行政管理学研究范畴分为静态要素和动态过程。也可以把行政管理研究范畴分为行政原理、行政主体、行政过程、行政行为和行政发展等。

一般说来，行政管理学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率、机关管理、财务行政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。

行政管理学的研究对象

行政管理学与其他学科相区别正在于它特殊的研究对象--行政。行政管理学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。具体来说，行政管理学研究的主体对象是行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府；行政管理学研究的客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务；行政管理学的根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。

行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：

1、行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。

2、行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。

3、行政管理活动的根本原则是依法管理。

4、国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。

行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。

行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。

我国行政管理学以马克思主义为指导，研究社会主义市场经济条件下国家行政管理的规律性和方法。该学科密切关注理论发展和我国行政发展的实践，坚持以建设有中国特色社会主义理论为指导，根据我国政治、经济和社会发展变化的情况，分析研究我国行政管理，特别是中国行政改革所面临的一些重要理论问题。注意学习和借鉴国外行政理论和实践经验，但不套用西方的理论模式和价值观念，努力反映行政学的发展，广泛吸收最新研究成果，建构中国行政管理学的理论体系。

行政管理学研究的内容

行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学研究对象的理解，行政管理学研究的主要内容包括：

1、行政管理学是一门科学。

2、行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。

3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。

4、行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。

5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。

6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。

7、行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。

8、现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。

行政管理学的学科特征

作为一门理论与应用相结合的系统科学，行政管理学的学科特征表现在以下几个方面：

1．综合性和独立性的统一。

行政管理学的综合性主要体现在研究范围的广泛性和跨学科特性，这是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。由于政府公共行政管理涉及的对象和事务几乎无所不包，行政管理学也就必须要研究涉及各个方面的管理问题。因此，研究行政管理现象必须具备许多相关学科的知识，并为此发展出了许多专业行政理论，如司法行政、公安行政、工商行政等。

但是，行政管理又是一门独立学科和独立的研究领域，有着相对独立的研究对象、独立的范畴和体系，并发展出一些体现学科特色的研究途径和方法。这种独立性是由研究对象即行政管理主体、客体和行政管理过程的独特性所决定的。

2．理论性与应用性的统一。

行政管理实践必然以一定的理论为基础并接受理论的指导，因此，研究这一实践的学科必然具有理论性。行政管理学的理论性即体现在研究中依据和借鉴其他学科如政治学、法学、经济学、心理学等理论，又要创立行政管理独有的理论和原理。

行政管理学同时又是一门应用性很强的学科。应用性、实践性和操作性既是行政管理学的主要特征之一，又是学科生命力和效用性的基础。政府公共行政管理是一个实实在在的过程，行政管理学就是要使这一过程合法、合情、合理、行之有效。因此必须从这一过程中寻找、觉察和发现问题，经过客观的分析和周密的论证，提出有助于解决问题的对策和方法。如果不能从实践中发掘问题和研究解决问题，行政管理学就失去了存在的意义。

3．具体性和系统性的统一。

行政现象和行政管理活动是客观的、具体的，与之相适应，行政管理学研究也具有具体性特征。这种具体性既体现为分支研究领域（如行政组织、公务员制度、公共政策、行政领导等），又体现在独立研究课题（如部门政策、部门管理和管理技术等）。这种具体性保证了研究的深入。

行政管理学的系统性表现在，各具体领域是有序的和相互关联的，因此研究必须具有整体性和系统观念。政府是具有一定结构和序列的组织系统，其管理功能和活动是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。这要求行政管理学具有同样的特点。只有用系统的观点和方法看待、研究各种行政现象及其相互关系，才能提出解决各种复杂的行政问题的正确之道。

4．规范性和发展性的统一。

行政管理学致力于揭示行政管理活动的客观规律，在此基础上总结出行之有效的管理原则、机制、程序、方法和技术，用以指导行政管理实践，提高行政管理的效率和效能。从这点上看，行政管理学具有规范性。

行政管理学同时又具有发展性，强调动态性、进步和创新。它否认特定行政管理原则、机制和方法“放之四海而皆准”，具有超越时空的适用性，承认影响行政管理现代化、科学化的因素是多元的，强调因地制宜。同时，根据环境和行政管理实践的日新月异的发展变化，行政管理学致力于理论、原则和方法的不断创新，使之经受现实生活的检验和撞击，适应动态变化着的行政管理活动的需要，在我国行政管理现代化过程中发挥指导和促进作用。

行政管理学的研究方法

行政管理学使用的研究方法是众多社会科学共同使用的方法，这些方法可以根据一定的标准进行类别和层次的划分。层次上看有哲学方法、社会科学的一般方法、学科研究方法和低层次的具体分析技术。类别上看可以有以下几种：

1．规范研究方法。

规范研究方法的第一个特点是关注高层次的理念和价值，运用高度抽象的理论推理，旨在发现或构建适当的理念、价值、道德标准和行为准则，用以指导行政管理实践。规范方法的第二个特点是“应然性”即“应该是什么”，追求的是理想状态。具体而言，规范方法首先构建理念和价值，论证这些理念和价值的合理性和正当性，然后用它们审视和评价现存制度的理论基础。这是评估性规范分析。此外，规范方法常常用于替代方案的理论论证，即从理念和价值角度论证新的制度安排的优越性，推动改革和创新。规范方法的主要价值在于：它不仅促使人们从哲学和价值角度思考问题，而且提供一种严格而又精致的方法，帮助人类思考并处理所面临的各种选择。

2．经验研究方法。

经验研究方法又称实证研究方法，其主要特点是关注“是什么”而非“应该是什么”，强调对事实和状况的客观描述，反对在对客观情况缺少充分了解的情况下构建理想状态，开解决问题的灵丹妙药。经验研究方法的研究对象集中于可观察的行为而非抽象的理念和价值，它强调获取第一手资料，强调研究过程中的价值中立，避免研究者的价值观、情感等介入研究过程，从而影响研究结论的客观性和科学性。

作为研究方法的一个类别，经验研究方法包括许多具体的研究方法和工具，如观察法、访谈法、问卷调查法、情境模拟等获取信息的方法，也包括分析资料和信息的工具如回归分析、因子分析、定量分析模型等。

3．案例研究方法。

案例研究方法又称个案研究法，其特点是选择真实而又具有代表性的行政事件作为研究的对象，在广泛收集各种有关的资料和信息的基础上，以公正的观察者身份，从不同的角度进行分析，对事件的过程和因果关系作出合理的解释，总结出规则、经验和教训。个案研究法可以用于行政事件的客观描述，行政管理学的教育和培训，同时在行政管理实践和理论构建中能发挥一定的作用：案例的积累有助于区分某些类型的不同事件，以便采取相应的方法加以解决；案例方法的思路虽然不同于一般理论和原则的思路，但这并不妨碍在多项案例研究的基础上得出一些具有普遍性的理论。

4．比较法。

比较法是公共行政学中常用的一种方法，通过对不同行政制度、行政模式、管理体制、公共政策、管理机制、管理手段和方式等方面的比较研究，不仅有助于总结出行政管理的一般理论和原则，而且有助于吸收借鉴国际先进经验，推进我国的行政管理现代化。比较研究可以是历时性比较（同一国家不同历史时期行政管理实践的纵向比较），也可以是共时性比较（特定时间段不同国家行政管理实践的横向比较）；比较研究的组织形式可以是国别比较，也可以是主题比较；比较的范围可以是整个行政体制，也可以仅涉及某个主体（如公务员）或某个职能领域（如社会保障制度）。比较研究中一个引起争议的问题是可比性，但这一争议并不影响比较方法所具有的价值，因为比较提供的是一种参照，它并非要求对可参照的东西刻意模仿或照搬照抄。

行政管理学的产生和发展

一、公共行政学学科的诞生

1.产生的历史背景

一般认为，现代意义上的公共行政学（行政管理学）是以美国学者威尔逊1887年发表《行政学之研究》一文为诞生标志的。从该文发表到20世纪30年代，公共行政学形成了较完整的学科体系。

行政管理学发端于这一时期是有其历史必然性的。首先它是社会生活和政府管理实践的必然要求和产物。在这一时期里，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅猛进程，不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织，而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预来有效地减少、缓和和解决矛盾，保证社会的稳定和均衡发展。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。

2.理论渊源

客观实践的需要并不足以导致一个新学科的诞生，它还要具备一定的知识和理论基础。以下理论被认为是行政管理学的理论渊源：

3.代表人物

——伍德罗·威尔逊

威尔逊曾任普林斯顿大学教授和校长，后任新泽西州长和美国第28任总统。1887年，他在哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。该文被认为是现代行政学发端的标志，威尔逊也因此被认为是行政学的创始人。

在《行政学之研究》中，威尔逊认为政治学研究主要集中在政治方面，而执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当关注行动的政府方面，即政府的行政管理（administration）方面。政治被界定为制定公法，制订公共政策；公共行政被界定为详细、系统地执行公法。行政管理属于事务性领域，对政治而言具有相对独立性。良好政府不仅具有良好的政治体制，而且应具有良好的行政体制。因此，他呼吁设立一门新学科专门研究“政府的执行政府的操作”，目的是“尽可能高的效率和最低可能的资金和精力成本”。这门新学科就是公共行政学或行政管理学。

——古德诺

古德诺曾任美国霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问。他的最有代表性的名著是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。

古德诺立论的基础是政治/行政两分法。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。

虽然政治/行政两分法后来受到很多批评，但它系统论证了行政管理活动的相对独立性，从而为行政管理独立学科的产生奠定了基础，直接推动了行政学的发展。

——怀特、魏洛比、古立克、厄威克

1．怀特。美国学者怀特于1926年出版了《行政学导论》一书，使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，提出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。

2．魏洛比。美国人魏洛比于1928年发表了《行政学原理》一书，认为财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围。他对行政管理学的主要贡献就在这里。

3．古立克和厄威克。美国人古立克和英国人厄威克合编的《行政管理科学论文集》一书，总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点，因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。

二.传统公共行政研究时期

1.发展概况

传统公共行政学时期与公共行政学诞生在时间上相重合，即1887年到20世纪30年代这一段。学科诞生的描述侧重于历史背景、理论渊源、对学科内容体系建立作出突出贡献的代表人物和代表著作，而学科发展阶段的划分主要基于学科研究的特点，包括研究的主要范畴和重点、出发点和目标、价值取向、理论特征、主要研究途径和方法等。

传统公共行政学又称古典学派，其研究的出发点目标是“效率和经济”，研究的重点是行政原理、组织结构、行政过程、管理手段和技术。这一时期行政管理学研究的特点之一是与普通管理学的相互融合、借鉴与渗透，学科研究在许多方面受到以美国人泰罗为代表的科学管理运动的影响，但在一定程度上没有充分体现公共部门管理的特性。

与科学管理运动几乎同时但又相独立的是德国学者韦伯的研究，其结果是著名的“官僚制理论”，迄今仍然是行政管理学中最具有影响的理论之一。

2.泰罗的科学管理思想

科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括。美国人泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。

泰罗通过时间动作研究，旨在获得人与机器的最高效能。他的科学管理思想包括以下一些内容：

泰罗的科学管理思想开创了现代管理的新时代，他的一套理论和方法迅速在工商企业界得到推广，进而引起各行各业包括政府的广泛重视和吸收应用。传统公共行政学研究在相当程度上受到泰罗科学管理思想的影响。

3.法约尔为代表的程序学派

法国人亨利·法约尔于1916年发表了《工业管理及一般管理》一书。书中首先指出，管理是企业的职能之一，管理包括五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。其次，法约尔提出了著名的14项管理原则，分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。再次，法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理：在等级制的组织结构中，命令指示是按权力线从上到下一层一层地传递的，报告请示也一层一层地往上传递，这必然造成低效。解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。

法约尔为代表的理论属于科学管理理论的一个分支。由于关注管理功能和程序，这一学派被称为程序学派。

4韦伯的官僚制理论

德国人马克斯·韦伯的“官僚”概念，指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。韦伯的官僚理论与他的权威理论联系在一起。他认为权威的形式有三种。一是魅力权威，即权威者靠一般人不及的一些特征、天赋或能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为基础的组织才与工业社会相吻合。这一理性官僚制的组织特征表现在：

韦伯的官僚制理论被认为是公共行政的经典或传统模型，至今还在学科占据重要地位。

三.修正公共行政研究时期

1.发展概况

这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期最有影响的是行为科学一人际关系管理理论和以西蒙为代表的决策学派。

行为科学一人际关系学说打破了侧重于组织结构、正式制度、行政过程等行政学的传统，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，在此基础上提出了一系列新的管理理念和方法。

西蒙认为管理就是决策，主张围绕决策来研究行政管理学。由于公共政策涉及政治和行政两种性质的活动，围绕公共政策制定来研究行政管理必然突破传统的政治/行政两分法，从而对行政管理学研究和学科发展产生了重大的影响。

从研究主题、研究视角、研究方法、与其他学科关系等方面看，行为科学—人际关系理论和决策学派对行政管理学学科发展产生了很大的影响，标志着学科发展的新阶段。

2.行为科学-人际关系管理理论

一般认为，行为科学发端于1927一1932年美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥等三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的实验。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学一人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种崭新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。

在梅奥等人的影响下，行为科学一人际关系学说得到了迅速的发展，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说和理论观点，例如，马斯洛的需求层次论、赫茨伯格的双因素理论等等。这些理论和学说，推动了行为科学的扩展和泛化，使行为科学大有占领一切人文社会科学学术领域的气势。

3.西蒙的决策理论

行为科学一人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。

西蒙于1947年出版了《管理行为——管理组织决策过程的研究》一书，书中从多个方面对传统行政学研究进行了批评，并对学科研究发展方向提出了建议。西蒙认为，传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究，即研究人的行为。传统行政研究提出的原理和原则多是一些“行政谚语”，缺乏科学性并难以在实践中应用。西蒙不满意传统的行政研究的方法，认为那不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的围绕制度的静态的研究方法。他还认为组织是决策过程的复杂系统，决策贯穿于组织管理的全过程，因而应围绕决策来研究行政管理，重新审视和构建行政管理学的内容体系。

四.整合公共行政研究时期

1.发展概况

这一时期从60年代初开始到70年代末终止。阶段的分野没有明显的标志，而是一种渐进的过程。整合公共行政出现的背景和学科研究的特点可以概括为三点。

2.系统论

系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。

系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。

3.权变理论

权变理论是70年代形成于西方的一种管理理论。权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”孙耀君：《西方管理思想史》，山西人民出版社1987年版，第659页。。传统行政学理论关注的焦点是行政组织和制度，人际关系学派关注的是人的行为，但两者的目的都是发现一些具有普遍适用性的原则，权变理论对这一研究传统提出了挑战。

4.生态行政学

一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。其研究的基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和WIKI/%E5%8A%A8%E6%80