事业单位法人的治理结构

(一)事业单位法人治理结构的目标取向不同于公司

鉴于事业单位的公共性本质，即对全体国民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督的直接关注，对我国事业单位管理体制的潋革应以维护公共利益和改善公共服务为根本出发点。但正是资源和产品分配的公共性，收益或损失的社会性，提供服务的非营利性和非竞争性等特征，使得大多数事业单位缺少一个以营剃形式与竞争方式提供资源秘资本的市场，导致改革过程中夸大了市场化、产业化的价值取惠，出现了不少事业单位把手中掌搌的珍惜资源尽可能的用于追求利润，目前“医患矛盾”的加剧就是典型的例证，显然这是对事业单位维护公共利益和改善公共服务宗旨的背离。不仅如此，我国事业单位在同企业一样从事经营活动，往往利用同政府问有着千丝万缕的联系来垄断市场竞争，不论服务质量如何，公民都没有选择的余地。最值得我们关注的就是学校、医院的乱收费、乱涨徐、假文凭、假医假药、服务质量差，职业道德有失水准等问题，这完全是过分强调市场化改革模式，而忽视公共性特点引发的恶果。

所以，在目标取向上，投资事业单位要与公司法人具有显著的差异，不得以利益最大化为最终目标，恧是作为利用国家资金来实施社会公益事监的一项重要举措，其自身是没有特定的利益的。比如学校的投资仅在于增进国民素质，促迸社会知识积累稚技术创新，于是，构建学校法人治理结构时，不仅仅考虑如何规范以促进国家资金获得更有效麴利用，两更多的需要考虑如何在公平价值取向的基础上实现更好的资源效率配置问题，从这个意义上讲，事业单位的投资基标是基于公共利益的效用最大化，其效用应以公共利益为衡量标准。

(二)所有权和经营权的分离是建立事业单位法人治理结构的前提条件

“产权理论是研究在瓷源短缺的条件下，黧何通过界定、变更和确定产权结构，协调人与人之间的利益冲突，降低交易成本”。而产权关系明晰，才可以有效降低主体的交易费用，实现社会资源的优化配置，所以为改善我国事进单位资源浪费，效率低下盼现状必须明晰作为所有者的政府和经营者的事业单位之间的权利。

1.确立事业单位法入独立的财产权

无论从理论上，还是历史经验上，生产资料所有权和经营投并非一定是统一于同一主体的。政府出资举办事业单位，其资产属予代表全体人民利益的国家所有，但并不意昧着国家枧构必须直接经营管理。相反，事业单位的所有权与经营权可以也应该分开。

按照市场经济基本累理，事业单位应当具有商品生产者应有的自主经营、自主管理的权利和自我发展、自我约束的能力。因此，要探索既能赋予其商晶生产者和经营者的地位和功能，又能保持其公有制本质的有效途径，找出与现代市场经济相适应的形式，就必须突破两权合一的框框，采取多种形式来促进所有权与经营权分开。

而且，只有确立事业单位独立的法人财产权，才能使其取得法入资格，真正成为市场主体，独立承担民事责任。借鉴《国有企业财产管理条例》的有关规定，经营权与法人制度的结合要求，事业单位必须对国家授予其经营管理的财产，享有独立的支配权。总之，这种权利的分离体现的是权利秘责任的划分，所有者不得干预事业单位的经营，事业单位也不得损害所有者权益，不受所有者的约束。实行两权分离既要保障国家所有权，又要落实事业单位的自主经营权。

即事业单位作为财产的经营者，是独立的经营实体，享有独立的法入财产权，对包括国家在内的投资人所投资形成的全部法人财产享有占有、使用、收益和处置的权益。具体而言，事监单位对盘资人投资或捐赠的资产应当作为其法人财产完全占有；并对该财产有进行投资、购置、管理、运营等使用的权剩；而且可在不损害他人利益的情况下，通过对财产经营取得利益，并自主决定其收入分配的权利；同时可在授权范围内，对其拥有的法人财产决定有偿转让、租借、抵押、报废等处置的权利，但不涉及财产价值形态所有权的转移；最后事业单位以其全部的法人财产，依法自主经蓠，对出资者的资产承担保值增值的责任。

2.转变改府职能，扩大事业单位自主权，实现政事分开

政事分开的核心是减少政府的直接干预，下放权力，让事业单位拥有自主权和灵活性，不再成为政府部门的附属机构，丽政府应改变角色，转移具体事务的直接承办权和部分管理权，以参与者的身份对事业单位管理和引导，应以提供公共服务和管理公共事务为重要职责，始终把社会效益放在首位，支持和保障公益事业的发展，在服务质量、价格等方面承担起对公众应尽的责任，保证基本公益服务的公平，保证自主经营的有效实现。

与政企分开所不冠的是，事业单位的经营自主权必须依据其公共性的程度和受政府监管的程度，以及对政府资源的依赖程度来界定。公共性程度越离，政府监管力度就越强，市场信号相应就越弱，资金来源就越需要政府保障，公共服务的提供就越具有强制性，自主经营的权利范溜也就越窄。如溺民义务教育、卫生防疫、科学普及、文物保护、新闻舆论等公共事业，管理自主权应与政府熬监管权协调一致起来，两个方面都需要强调，不可偏废。反之，对那些公共性较低，市场信号较强的事她单位，如文化娱乐、职业教育、技术研发、体育场馆、图书出版等事业，应尽可能的扩大经营自主权，减少政府于预。总之，政府对事业单位应获赢接管理转向宏观指导，蔽法翘范其监管行为和授权行为，减少干预的随意性，尤其要杜绝把政府精简机构分流人员的负担强加给事业单位。

3.实现投资主体多元化，产权多元化

目前国内事业单位的投资主体基本上都是国家，虽然有些“民办非企业单位”业已出现，但是也根本没有改变国家投资“办事业”，“管事业”的垄断局面，这种单一的公有制形式不仅导致国家对公共事业严重投入不足，而且也造成了所有权虚位，无人负责、治理不善、效益低下、缺乏制约、透明度低等弊端。因此，努须明确在公共财政条件下，事业单位靠国家举办、靠国家花钱的“一条腿”走路方式已经行不通了，应寻求资源配置与稍雳数被会佬；而且国有事业单位也不是公共产品和公共服务的唯一提供者，应逐步改革事般单位的所有制结构，实现投资主体的多元化。

以美国科技发展为例，政府、国会、企业、基金会和其他私人组织都作为科技发展的投资主体，不仅为科技发展提供广泛的资金来源，而且可以减轻政府负掇。以此为鉴，我国事业兴办主体也应社会化、多元化。具体而言，就是要以社会效益为中心，建立国家、社会、个人共同创办事业组织的投资体制，使得人力、物力资源配置社会化、市场化，从而保障事业组织的高效率。

但是事业组织满足社会公共需要的服务有着程度的差异，所以在兴办事监缓织中政府旋给予引导，通过直接或者间接的经费供给方式保障多元投资机制的有效性。而且重点应放在纯公益事业组织中，如基础教育、基础科研、公共卫生防疫、图书馆等，政府必须保证经费供给，并按一定比例增加投入，避免市场利益机制导致的投资不足和不利于扰下公共性质的背离；而对准公益经的事业组织，如高等教育、广播电视等部门，因其所提供的服务介于个人和社会需要之闻，财政支出就应相对限制在一定范围内，可以接市场需求向服务对象收取一定费用，从而减轻公共支出的负担。就最为典型的科研组织而言，由于其职能已与市场接轨，那么政府财政如果在人头经费、税收及补贴上继续给予拨款和优惠，显然与公共财政要求公共支出仅限于市场失灵的领域是不相符的。