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什么是资本管制
在经济学上,资本管制是一种货币政策工具,是国家政府机关等权力机构用来掌控资本从国家资本账户等的流进和流出,以及定向投资金额从国家或货币中的进出。
资本管制从克林顿政府祈求通过国际社会的努力创建世界贸易组织(WTO)起变得越来越突出,最初是因为全球化已经提升了区域强势货币的加快速度,换句话说,给一些货币超出其自然地理界限的效用。
资本管制为一种货币政策工具,国家政府机关(等的权力机构)用来掌控资本从国家资本账户等的流进和流出,以及定向投资金额从国家或货币中的进出的工具。
需要资本管制的原因
第一,经济中存在的种种扭曲使得资本管制是一个次优选择;第二,资本管制有利于保持政府国内政策的效力和维护经济稳定;第三,在存在多重均衡情况下,资本管制有助于实现好的经济均衡。
1.现实经济中存在着各种各样的扭曲因素,需要资本管制来抵消其不利影响。
一般认为,与贸易障碍相联系的实际汇率的扭曲,可贸易部门与非贸易部门、受保护部门与竞争性部门间相对价格的扭曲等,会影响外国投资者和利用外资的国内投资者的投资决策,使资金流向不恰当的部门与行业,从而造成资源配置的低效,并引起公众消费的变化。通过资本管制可以限制有关资金的流向和用途,从而减少资源的浪费,减少公众跨时期消费的波动。资本项目开放还导致发展中国家征税更加困难,为了缓解税收风险,资本管制在一定时期也是必要的。
2.增强国内政策效果,确保宏观调控的有效性。
资本管制的放松引起的资本流动还可能削弱国内经济政策的效果,增加宏观调控的难度。首先,当一国为了抑制通货膨胀实行紧缩性货币政策时,抽紧银根,提高利率以此减少货币供应量,但是利率提高却会招致国际资本的大量流人,迫使该国增加货币供应量。相反,当一国需要采取扩张性货币政策刺激经济增长时,银根放松、利率降低、货币量增加,但利率下降会引起资本外流,不仅减少货币供应量,而且还会产生本币汇率下浮压力,使货币当局的宏观调控措施难以奏效。其次,资本项目的开放也将增加避税的可能性,因而也会限制某些政策的效果。比如,资本项目开放限制了政府对资本或金融资产征税的能力,因为居民可以通过国际资产组合来逃避税收。尽管一个封闭经济中也可以通过把财富转移到生产或消费领域而避税,但是资本项目的开放毕竟提供了更多的选择机会。最后,开放的资本市场将使固定汇率下的货币政策效力受到严重削弱。因为,国内利率水平在国际资本流动下会受世界利率水平的影响,而不仅仅受到国内信贷政策的影响。资本管制在这种情况下是恢复货币政策有效性的一种工具。
3.实现经济稳定。
资本项目开放后,利用国际资金可以减缓暂时性冲击的不利影响。而对于持久性冲击而言,国际资本流人本身不能代替本国自身的经济调整。资本项目的开放短期内甚至可能放大冲击。金融危机和债务危机中许多国家的经历表明了这一点。开始是私人短期、中期和长期资本同时流人;当世界经济发生问题时,出口恶化,外汇收人大大减少,国内的经济开始萧条,企业的破产越来越多。而最初大量的资本流人又需要对以硬通货计值的本金和利息进行偿还。正当该国最需要资金的时候,资金注入反倒大幅下降甚至出现大量资金流出。原有的外债不再能通过借新的外债来滚动偿还。于是,本国只有通过进一步萧条来压缩总需求,减少进口,从而进一步加重经济的危机。相对资本项目未开放时,经济的波动更大了。所以,在国内条件尚未成熟时,资本管制有利于增加经济的稳定性。
中国能够成功地应对亚洲金融危机的冲击,一个重要条件是资本项目未开放。这个例子也说明,一定历史时期资本管制的必要性。
中国的资本管制
我国资本管制的措施主要是直接控制,即依据我国法律法规对跨国资本流动采取审批、核准和一些具体操作过程的限制。
我国陆续颁布了一些法律法规作为管制的依据,如《中华人民共和国外汇管理条例》“第三章资本项目外汇”,主要规定了资本项目流人流出的审批制度,以及对外商投资、境外投资和外债的管理等;《结汇、售汇及付汇管理规定》“第三章资本项目下的结汇、售汇与付汇”,规定了哪些资本项目下的外汇不能直接办理结汇、售汇,以及申请办理结汇、售汇时须向外汇管理机关提交的有效凭证;《境内机构对外担保管理办法》界定了对外担保行为,明确了管理机构和有权的担保人,并原则性地规范了管理和审批程序,后又通过《境内机构对外担保管理办法实施细则》作了详细规定;肘L债统计监测暂行规定》明确了国家对外债实行登记管理制度,界定了外债的概念,规定了债务人的权利和义务以及处罚条例;锰境外投资外汇管理办法》对境外投资的管理机关、管理对象、管理原则、管理环节和法律责任进行了原则性的规定,后又颁布了《境外投资外汇管理办法实施细则》,进行了具体阐述。
在这些法律法规的指导下,资本管制又分为对资本项目的交易环节和汇兑环节的管制。【图1】列出了我国管制最严的6个项目——中国在外直接投资(流出)、居民对外股本证券投资(流出)、居民对外发行债券(流人)、居民在境外购买债券(流出)、居民借用外债(流人)、非居民在境内证券市场(B股除外)发行证券和证券交易。
(我国部分资本项目管制情况)【图1】
项目 | 交易环节 | 汇兑环节 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
中国在外直接投资 (流出) | 境内投资者需要到商务不及其他授权部门办理境外投资审批。 | 要求进行投资外汇风险审查和外汇资金来源审查,投资资本登记后才能会出。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
居民对外股本证券投资(流出) | 除经批准可以对外借款的金融机构,工商企业或企业集团外,居民不可以自由到境外买卖证券。中国人民银行要对金融机构到境外购买债券进行资格审查。地方政府不得对外举债。 | 要求境内投资者在境外购买股票或在境内购买外资股,只能用自有外汇,不得购汇。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
居民对外发行债券(流入) | 境内机构(财政部除外)对外发行债券资格,由国家计划委员会同中国人民银行和有关主管部门进行批审后报国务院审批:对外发行债券,经国家计划委员会审核并会签国家外汇管理局后报国务院审批。地方政府不得举债。 | 对外发债须按规定办理外债登记。在外发行债券所得收入须调回境内。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
居民在境外购买债券(流出) | 只有经中国人民银行授权的金融机构可以在境外购买债券。 | 境内投资者在境外购买债券只能用自有外汇,不得购汇。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
居民借用外债(流入) | 允许外商投资企业依法自主对外借款。境内其他机构对外借款,要事先取得借款主体资格,并将其纳入国家利用外资计划。 | 借用外债必须登记,本息不得擅自汇出。外债资金除经国务院批准外,对外借款结汇须经外汇管理局批准。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
非居民在境内证券市场 (B股除外)发行证券和证券交易 | 允许外国投资者在境内购买B股,并可以自由出售。允许一部分合格境外机构投资者投资于一定额度的A股。禁止外国投资者在境内发行股票 | 无相关规定。 可以从图中看出,对交易环节的管制主要是通过各个管理部门对被管理者进行资格审批、授权来实现的,只有获得资格和授权的个人和机构才能进行资本流人、流出的跨境活动。而兑换环节的管制具体包括了对购汇的限制、对外汇资金来源的审核和对偿还外债的限制。 资本管制与资本外逃经常项目可兑换以后,实施资本管制面临更大的困难。其中一个难题是资本外逃。尽管资本外逃的原因多种多样,但不可否认的事实是:通常实施资本管制的国家都不同程度存在资本外逃现象,而美欧一些发达市场经济国家由于资本项目自由兑换也就谈不上有什么资本外逃。从这一点来讲,资本外逃是资本管制的伴生物。 资本外逃也称资本逃避,国内外并没有一个统一的定义。金德尔伯格把资本外逃定义为由于恐惧和怀疑造成的异常的资本流出。国内学者姜波克将资本逃避定义为恐惧、怀疑或为规避某种风险或管制所引起的资本向其他国家的异常流动。根据上述定义,笔者认为资本外逃一般具有以下两个特征:一是通常都与逃避政府的管制相联系;二是通常都是由于避险或恐慌引起的非正常流动。 1.资本外逃的若千具体原因。不同国家不同时期资本外逃的原因可能各不相同,但通常引起资本外逃的共性因素主要有以下方面: (])本币贬值预期。当一国货币存在强烈的贬值预期时,国内外投资者乃至消费者都会因为担心资产损失而产生资本外逃以避险的动机。这种贬值的预期愈强烈,资本外逃的程度愈严重。 (2)国内利率显著低于国际利率。由于各种原因,当国内实际利率明显低于国际市场利率并持续较长时间寸,投资者就将产生逐利性的资本外逃动机。 (3)宏观经济形势不稳。宏观经济形势不稳、经济前景暗淡或者存在其他严重的经济社会问题,都会损害投资者的信心,引起资本外逃。 (4)外部因素的影响。90年代以来的多次金融危机表明,资本外逃具有可传染性和扩散性,当一个国家货币金融危机引发资本外逃时,这种恐慌性情绪会传染到情况类似或者贸易、金融联系密切的相关发展中国家和地区,导致其他国家和地区的资本外逃。国际金融市场的其他变化、相竞争或者相联系国家金融市场和宏观经济的其他变化,可能也对一国资本流动产生冲击。 (5)交易因素影响。实行高度资本管制的国家往往无法及时满足企业贸易和投资活动的正常交易需求。在此情况下,一些企业会通过进出口和融资渠道变相实现资本外逃。 (6)强化管制。为了应付外来冲击,一国政府采取的强化资本管制的措施必然相应刺激其他形式的资本外逃,如强化对资本项目的管制可能激化通过经常项目的资本外逃。 2.资本外逃的途径。资本外逃途径具有多样性,不同国家对资本管制程度与方式不一样,资本外逃的形式也会有不同的特点。概括而言,大体有以下渠道: (1)通过银行进行资本转移; (2)通过现金流动转移资本; (4)通过进出口瞒报、虚报价格及数量转移资本; (5)跨国公司价格转移也是资本外逃的一种方式; (6)通过融资渠道转移资本,如平行贷款、虚拟货币贷款和货币互换等。
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