中国能源安全的路径选择

在经济全球化的条件下，一国的能源安全不仅仅是经济问题，同时它也是一个政治和军事问题；它不仅与国内供求矛盾及其对外依存度相联系，同时它还与该国对世界资源丰富地区的外交和军事影响力相联系。对石油供给短缺的国家而言，国家石油安全系数与国家对世界事务的外交和军事影响力成正比，而与该国石油需求的对外依存度成反比。我国对境外石油依存度升高的时期，也恰恰是国民经济与社会高速发展的时期。因此，我国能源安全必须从根本上减少对国外能源的依赖，通过政治、经济、法律和外交等多种手段参与全球能源资源竞争和分配。

1、优化能源结构，改变能源消费方式和效率

构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展，是我国现代化建设过程中一项长期的、重大的战略任务。中国人口基数大，无论是从国内资源还是世界资源的存量考虑，中国只有创造目前工业化国家更高的能源效率，才能在有限的资源保证下，实现经济高速增长。目前我国是世界上第二大二氧化碳排放国，随着我国经济的发展和能源需求的增加，到2020年左右，我国的二氧化碳排放量将会超过美国成为世界的第一大排放国。无节制的石油消费增长只能加深中国的对外石油依存度或进口脆弱度。从这个意义上讲，控制为保障境外石油供应所付出的代价应该从理顺国内能源与经济互动的机制入手，通过燃料转换、能源消费结构的多样化等尽可能提高能源自给程度。提高能源效率是利用有限的能源保证能源安全供给的保证，不仅可以减轻消费者能源成本，用较少的能源投入得到较多的能源产出，还可以减轻环境压力，增加安全供给的系数和质量，缓解发展和减排的矛盾。

中国是较早批准《京都议定书》的国家之一，这种状况一方面给我国生态、环境带来严重影响，同时也面临着履行国际公约的巨大压力。我国提高能源效率的空间和潜力很大，如果采用国际上先进的技术和设备替代现有的落后技术和设备，总节能潜力可达目前能源消费总量的50%，如果用国内已有的先进技术和设备进行落后设备的更新，总节能潜力可以达到目前能源消费总量的30%。我国迫切需要发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境协调发展，实现可持续发展。

2、建立能源储备，应对能源供应的意外风险

能源战略储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障国家经济安全的有效手段。石油储备由于耗资巨大，同样存在着市场价格风险，需要确定适当的石油储备规模。从国际经验来看，石油战略储备从来都不是以平抑油价波动为主要目的，而是在战争或自然灾害发生保障国家石油的不间断供给为目的。根据我国国情，结合美国、日本等国家的经验，我国石油储备宜制定阶段性目标，逐步向国际能源机构的目标靠拢，即达到90天石油净进口量的储备目标。石油储备模式的选择上，应当采取政府储备与企业储备并举的方式。政府储备品种应以原油为主并主要储存进口原油，企业储备品种要坚持与生产经营业务活动相结合的原则，国家只规定储备量，而不规定品种。由于石油战略储备是一项事关国家与产业安全的战略性工作，必须有法可依，建立我国国家能源战略储备体系首先要制定相关的法律、法规，通过立法，对石油生产、加工、储备和管理等方面进行强制规范，促进能源战略储备的建立和实施。

3、加快能源立法，构建能源安全法律保障体系

我国能源领域的法制建设非常滞后，已经影响到能源行业的改革和发展。能源消费结构不合理，没有充分竞争能源市场环境和市场主体，以及缺少能源安全管理的法律保障等，已经成为我国实施能源安全战略的国内制约因素。我国迄今已经制定了能源法律4项，能源行政法规二十多项和一大批能源行政规章。

现行的能源法律体系主要存在四个问题，从体系构成上看还没有出台统筹全局的能源基本法，石油、天然气、原子能等领域的能源法律严重缺位，尚无能源公用事业法；从内容上看，原有部分能源法规根据市场经济的改革方向需要重新修订，现行法律法规存在许多立法空白；从执法上看可操作性差，我国现行能源法律规定过于原则，还需要大量行政法规和规章相配套才能实施，执法和司法困难；从协调上看，新法与旧法、能源法与其它法律之间衔接性差，甚至存在冲突，能源法律与政策的界限不清。

目前最为紧迫的是首先出台能源基本法，用以统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规。能源基本法的立法原则是制定能源法律体系中各个专门法和各项法律制度应遵循的共同原则；确立能源以及能源战略在国家经济活动中的战略地位；规制能源结构调整和能源布局的方针；明确各类能源市场主体和市场模式、运行规则和市场监督；规范各级能源管理机构的职责和权利；国家对能源市场失灵的干预方式和法律措施；确保国家能源安全的法律保障措施等。

4、拓展经济手段，参与国际能源资源的开发和利用

中国能源对外依存度将越来越大。因此我们迫切需要建立起全球范围内的能源供应体系，以获得长期、稳定、充足和价格合理的石油供应，支持我国社会与经济的持续稳定发展。所以，我们需要开放的能源安全观，在能源全球化的大背景下，充分利用“两种资源、两种市场”，不但要“引进来”，还要“走出去”，促进能源贸易、鼓励海外投资和跨国并购，参与国际能源的开发和利用。中国的能源安全问题的解决离不开国际能源市场和国际政治经济环境，中国的能源安全战略在某种意义上说是一种对外能源战略或国际能源战略。决定一个国家能源是否安全并不取决于这个国家资源的丰俭，也不取决于这个国家外汇储备的大小，而是取决于这个国家对于世界能源资源和世界能源市场的影响力和控制力。中国目前的“走出去”战略，一般是以参与勘探、开发和获取“份额油”为主。这种沿循传统思路的研究路线存在重大缺陷，很难满足我国可持续发展的实际要求。在我国新的石油战略中，一个不应忽略的研究重点应当是如何全方位地参与国际市场竞争，是利用市场化手段实现可持续发展和经济安全。

鉴于中国经济的可持续发展走势及其在世界经济格局中的地位，今后中国对世界石油市场的参与度、影响度都将大大提高。当前国际能源命脉仍然掌握在西方发达国家手中，在日趋激烈的国际能源竞争中，我国长期以来处于劣势，对国际石油市场及能源供应产地缺乏足够的影响力和控制力。中国已经成为世界上第二大石油消费市场，石油消费量占全球2%，但在国际定价机制中却连0.1%的权重都没有。正因为如此，中国只能被动地接受不断上涨的国际石油价格，额外支付巨额外汇。而从国际石油市场的发展历程和趋势来看，石油衍生品市场特别是石油期货市场在国际石油定价机制中的影响越来越大。因此，为应对国际石油价格的未来走势，保障中国金融体系和中国国民经济的安全和长期稳定发展，中国迫切需要制定以发展石油期货市场为核心的石油金融战略，支持国内石油产业的发展，改善中国石油的定价机制并争取国际石油定价权。

从国际石油定价机制来看，中国必须要建成一个发达的、完善的石油期货市场，建立以风险采购为核心的合理有效的进口石油价格形成机制，谋求国际石油定价的话语权，发挥我国在国际石油价格体系里面应有的影响力，彻底摆脱中国石油进口上买涨不买落的怪圈。今后中国应进一步开发石油期货品种，进一步增强中国在国际石油价格体系中的作用，改善中国企业在国际石油贸易中的地位同时，加强相关政策和法律的制定和调整，有步骤的推动石油远期交易市场等其他石油衍生品市场建设和发展。要鼓励企业积极参与期货和现货交易，将市场作为获得石油产品的主要手段，把在国外获得份额油作为重要的经营手段，开辟国内石油期货市场，力争在石油价格上有更多的发言权，从目前的防御型体系向主动出击型体系转变。

中国应加强支持和鼓励有条件的企业积极参与国际石油期货市场，利用期货交易规避价格风险。政府可以建立健全企业境外投资管理制度，调整国家现行税收、信贷和外汇政策，设立海外油气风险勘探专项基金，鼓励石油企业进行国际融资，参与国际资本市场和油气市场竞争。中国不仅现在和未来是石油消费大国，而且必将成为世界石油生产大国，并将在国际石油贸易、石油金融领域发挥重要作用。中国绝不只是世界能源市场上一个纯粹而被动的消费大国或进口大国，随着石油经济全球化进程的加快，中国将在世界石油勘探开发、石油供应、石油投资等领域扮演越来越重要的角色，并将在建立国际石油政治经济新秩序中，充当游戏规则的制定者、修改者和执行者，从而成为世界石油市场的受益者和维护者。

5、施展能源外交，塑造国际能源战略的和平环境

能源安全是国家间政治、经济和外交的博弈，应当有法律保护和政策支持。石油企业跨国经营兼有资源开发、贸易期货、跨国收购、资本融资等多项经营内容，作为战略物质的石油常常与国家利益、民族主义、地缘政治等复杂因素联系起来，政治风险最为集中和突出。中国能源国际战略不但要经受资源国的控制和进口国的竞争，也要面临地缘政治的冲击和第三国的干预，往往会突破东道国政府与跨国公司双方博弈的边界传统，扩大到错综复杂的大国博弈与国际竞争中。中国在海外的石油资源产地大多分布在政治、经济不稳定的地区。中国目前还缺乏控制国际海上通道或开辟水上要道的海空军事力量，也不具备采取远距离军事干涉行动保护国际能源供应安全的能力。

对正在崛起的中国而言，能源安全成为国家安全的重要软肋。中国必须依托大国外交、经济合作和一定优势的海权，在全球范围参与石油竞争，确保在海外石油市场份额及其石油运输的安全。除了在中东-北非、中亚-俄罗斯和我国南海等石油资源富饶地区参与竞争外，还要参与西非、拉美、东南亚和大洋洲等地的石油资源的开发与合作，寻求广泛的海外油气资源来源，以拓宽中国能源安全的国际空间。在国际能源博弈日益激烈的今天，各国都加强了对本国能源资源和能源企业的控制力和影响力，能源行业的跨国并购往往因为政治因素的干扰无疾而终。近年来，“中国石油威胁论”有所抬头，中国公平合理参与全球油气资源的竞争受到少数大国的误解，美、俄、日等国在国际石油市场上挤压中国石油企业的海外拓展空间。

中国的油气公司在伊朗、苏丹等中东和北非地区产油国上游的投资，受到了战略及外交政策上与之为敌的美国的政治干扰。如何从中国整体外交利益最大化的角度处理国际油气开发领域中的地缘政治因素是中国获取境外石油的挑战。美国学者塞缪尔·亨廷顿在其引起全球极大关注和持续争论的《文明的冲突与世界秩序的重建》中提出一个假设，即在2010年中国和越南在南中国海为石油发生战争，美国为了自身利益与中国交战。甚至有学者指出中美两国必然的能源冲突。中国为实现石油安全目标而采取的“走出去”和“多元化”国际能源战略，在亚太地区遇到的最强的竞争对手主要是美国、日本、印度和韩国等，特别是与美、日的油气战略竞争尤为激烈。对此，必须给予高度警觉和重视，并通过政治和外交手段，为中国石油安全的“走出去”战略的实施创造有利的国际环境。

6、倡导多边主义，参与完善国际能源安全机制

美国著名国际政治经济学家罗伯特·基欧汉指出：“所谓多边主义，指的是多个国家组成的集团内部，通过某些制度安排，协调各国政策的一种实践。”多边主义有各种形式，如参与各种重要的国际机制，地区间的对话与合作、以及地区内部的一体化等。能源安全作为一个全球性问题，不同形式的协调与合作成为大势所趋，维护能源安全的多边主义使得国际机制的建立成为一种必然。在全球能源市场高度一体化的今天，“在相互依赖的情势下，理性的、以自身利益为趋向的行为者将会把国际机制视为增加它们达成互利协议能力的途径。”

从这个意义上说，中国在海外能源竞争应该避免发生国际冲突，要与各国在能源领域共同合作或实现竞争下的合作，这样的合作乃是各方实现能源安全过程中“多赢”良策。中国已经成功成为国际经济链条中不可轻易取代的一环，加深这种中外相互依赖只会有利于中国的长足发展。中国政府提出了以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观，其宗旨是超越差异和分歧，通过对话增进互信，通过谈判解决争端，通过合作促进安全。能源进口国与能源出口国之间，能源进口国之间以及能源出口国之间，都存在维护能源贸易顺畅、稳定、合理的共同利益，需要进行相互协调与对话，合作成为彼此安全利益最大化的最优选择。国际社会正处于转型时期，主要矛盾往往围绕对国际秩序发展有重要影响的国际规范展开，通过国际机制、国际组织建立国际秩序应视为一种可行的途径。在全球层面上中国应以完善全球性国际制度的基本规则为着眼点，积极主动的倡议或主导国际机制的、修改、完善和新机制的制定，提高议程创设能力，成为全球规则的参与者和主要制定者，以机制建设促进国际秩序的建设，进一步融入国际能源市场体系，成为国际社会复责任的、建设性的、可预期的积极建设者。

在区域层面上进一步体现有所作为的积极态势，加强地缘政治经济的塑造能力，着眼于构建区域全面合作的法律制度框架。毕竟，国家间能源竞争、对立和冲突只能通过协调和相互合作来解决，倡导平等、合作，强调分享、共赢，在建设性的互动过程中逐步探索和确立世界能源秩序的新规则。通过多边国际合作，可以建立合理的能源定价机制，制定有助于协调发展的法律和制度框架，为能源的可持续发展制定国家行动纲领以及提供关键性新技术的示范等。作为正在兴起的国际石油消费大国，中国应充分利用目前已形成的国际石油利益格局，开展能源外交，积极参与多种形式的世界和地区性的能源合作组织，进一步加强与世界石油生产国和消费国政府、国际能源组织和跨国石油公司间的交流与合作，建立稳定的协作关系和利益纽带。