房利美公司-经济百科

美国房利美公司（Fannie Mae）：全球最大的非银行金融服务公司

官方网站网址：http://www.fanniemae.com/

房利美公司简介

房利美公司(Federal National Mortgage AssoCIAtion,简称：Fannie Mae)，成立于1938年，是政府出资创建，从事金融业务，用以扩大资金在二级房屋消费市场上流动的资金。 1944年，房利美的权限扩大到贷款担保，公司主要有退伍军人负责管理。1954年，房利美发展成为股份制公司。1968年， Raymond H. Lapin 成为房利美的总裁，在他就任的30年内，修改了公司的制度，使之成为一个私有的股份制公司。1970年，房利美股票在纽约交易股票所上市。1984年，房利美首次在海外发放公司债券，从此公司的业务进入国外金融市场。房利美是一家在美国纽约股市(New York STOCk Exchange)挂牌交易的公司，也是全球最大的非银行金融服务公司。该公司的业务依据联邦制订章程营运，而规模则为全国最大的房屋贷款融资资金来源。房利美公司正致力缩减全国在“住宅拥有愿望上的差距”，透过一笔高达美金两兆元的American Dream Commitment（美国梦承诺）资金，期望能在本年代结束前提高住宅拥有率，并为一千八百万个标定的美国家庭提供融资服务。从1968年以来，房利美已为五千八百万个家庭，提供了超过美金5.7兆元的抵押贷款融资。

商务印书馆出版的《英汉证券投资词典》中对房利美(Fannie Mae)解释如下：“联邦国民住房贷款协会 Federal National Mortgage Association(联邦国民住房贷款协会)的昵称。美国三大住房贷款证券化经营机构之一，成立于1938年。其性质为社会公众拥有，美国政府资助。专门运作由联邦住房委员会或其他金融机构担保的住房抵押贷款。将这些住房抵押贷款按期限、利率进行组合，作为抵押或担保发行住房抵押债券，在金融市场上出售，再以收入资金向更多的人提供住房贷款。同时还对提供住房贷款的金融机构发行的住房抵押贷款证券品种提供担保。所发行的重要品种为住房抵押债 (mortgage backed security或mortgage pass-through)。联邦国民住房贷款协会自身的股票在纽约股票交易所挂牌上市。”^[1]

在次贷危机持续、房贷市场低迷、法拍屋大幅增加的情况下，美国政府于2008年9月7日宣布以高达2000亿美元的可能代价，接管了濒临破产的房利美及另一家政府赞助企业房地美(Freddie Mac)。^[2]美国政府中对房利美的原直接监管单位为联邦住屋企业督察局（OFHEO），现为新成立的联邦住房金融局（Federal Housing Finance Agency）。

房利美公司发展历程

1938年，政府出资建立了房利美公司从事金融业务，用以扩大资金在二级房屋消费市场上流动的资金。
1944年，房利美的权限扩大到贷款担保，公司主要有退伍军人负责管理。
1954年，房利美发展成为股份制公司。
1968年，Raymond H. Lapin 成为房利美的总裁，在他就任的30年内，他修改了公司的制度，使之成为一个私有的股份制公司。
1970年，房利美股票在纽约交易股票所上市。
1981年，David O. Maxwell成为公司的首席执行官，他调整了担保费用引入了有价证券事务（MBS）。
1984年，房利美首次在海外发放公司债券，从此公司的业务进入国外金融市场。
1991年，James A. Johnson成为公司的首席执行官。
1992年，房利美成为最大的MBS的发行商和担保商，超过了Ginnie Mae 和 Freddie Mac。
1999年，Franklin D. Raines成为房利美的总裁，他将担保金额增加到240，000美元。

房利美次贷危机

受美国次贷危机的影响，美国房地产抵押贷款巨头房地美、房利美于2008年7月身陷700亿美元亏损困境。之后美联储和美国证券交易委员会（SEC）迅速联手出击，对美股的稳定起到立竿见影的效果。

美国政府2008年9月7日宣布，从即日起接管陷入困境的美国两大住房抵押贷款融资机构房利美和房地美。

根据接管方案，美国财政部将向房利美和房地美注资，并收购相关优先股；两大机构的首席执行官被限令离职，政府相关监管机构接管两大机构的日常业务，同时任命新领导人。

受美国房地产市场泡沫破裂冲击，房利美和房地美目前陷入全面危机。在过去一年，两大机构的损失已超过140亿美元。美国财政部长鲍尔森表示，房利美和房地美的问题使金融市场面临系统性风险，接管这两大机构是当前保护市场和纳税人的“最佳手段”。

房利美的衰落

2002年6月一个晴朗的星期一，在亚特兰大南边破旧的街区，布什总统正站在圣保罗非洲人卫理公会新教圣公会教堂里。当时，房利美公司（Fannie Mae）首席执行官弗兰克林?雷恩斯（Franklin Raines）和房地美公司（Freddie Mac）首席执行官勒兰德?布兰德塞尔（Leland Brendsel）均位列上座。总统要在那里公布一项行动计划，目的是在2010年前帮助550万少数族裔家庭购买住房。他说:“促进购房，是让美国安全的一个因素。”

雷恩斯和布兰德塞尔之所以出现在总统讲话的现场，正是因为促进购房是这两家国会特许成立的公司的分内之事。房利美和它的姊妹企业房地美通过从银行手中购买上千亿抵押贷款，帮助这些金融机构周转资金，使它们能向未来的购房者提供更多的贷款。起码从理论上说，这两家公司就是干这个的。

雷恩斯是有名的民主党人，可这并不能妨碍他讨好新上任的共和党总统。30多年来，房利美出入商、政两界，特别重视同政府要员的关系。2001年，雷恩斯在《华尔街日报》上写了一篇专栏文章，称赞布什“基于信仰”的计划。他还和布什在宗教界的支持者拉关系，包括在总统就职典礼上为布什做祷告的休斯顿牧师考德威尔（Kirbyjon Caldwell）。2002年10月，雷恩斯和考德威尔都出席了白宫少数族裔置房会议，都因为各自的工作受到了布什的热烈赞扬。

谁曾想，亚特兰大那个晴朗的日子之后还不到三年，就发生了如此大的变化！两家公司都爆出了涉及数十亿美元的会计丑闻，布兰德塞尔和雷恩斯也随之遭到解职。布兰德塞尔于2003年下台，政府监管部门指控房地美为修匀收益瞒报了数十亿美元利润。晚些时候，美国证券交易委员会（SEC）裁定房利美违反了会计法规，称它自2001以来，虚报了估计为90亿美元的利润，相当于公司同期全部盈利的40%。在这两家公司中，房利美更大，地位更重要。雷恩斯当了六年首席执行官，拿到的薪酬总计超过9,000万美元，其中大部分是在他实现了利润目标之后才得到的。他拼命想保住职位，可最终无济于事。首席财务官蒂姆? 霍华德（TIM Howard）也被迫离开公司。受雇于房利美36年的毕马威会计师事务所（KPMG）也遭解聘。从前，房利美是全美最有政治势力的公司，在国会里有唯令是从的死党。谁都知道，国会从不对房利美严加管束，一有批评它的声音，国会反而急忙出面摆平。如今，无论在商界还是政界，房利美都遭到了削弱。无论它在丑闻过后会有怎样的发展，都永远不会像从前那样不可撼动了。

不过，房利美的故事并不等同其它会计丑闻。没错，它像安然（Enron）、泰科（Tyco）、世通（WorldCom）等公司一样，违反了会计法规，编造了稳定的收益。可这只是房利美故事的六个情节中的一个。在这个故事里，我们还可以看到: 一家忘记了最初使命的公司；权力政治的横行无忌、政界与商界的火热勾结；公司的巨额债券震惊政府高官，招来意识形态的敌对；一场意在压制一家金融巨头的协同幕后运动；一位监管人员反击比自己强大得多的对手。

除了这些，这个故事还说明了一点: 房利美自认为与众不同、强大无比，谁也奈何不了。事实证明，它这么想大错特错。

肥得流油的高额差价

联邦国民抵押贷款协会（Federal National Mortgage Association，即房利美）和联邦住房抵押贷款公司（Federal Home Loan Mortgage Corp.，即房地美）是两家特殊的机构。它们是公共控股的盈利公司，由国会立法成立，拥有国会的特许，帮助中低收入美国人购买住房。它们一般被称作政府扶持企业（GSE）。房利美成立于1938年，原本是联邦政府机构，1968年转为盈利公司。房地美于1970年成立，1989年首次公开募股。

两家政府扶持企业的核心经营理念是: 通过买下银行住房抵押贷款，促进购房。在那个年代，联邦法律禁止银行跨州设立分行，大多数银行的规模都很小。在房利美或房地美买下住房抵押贷款后，银行就可以解放其有限的资本，发放更多的贷款。买下抵押贷款消除了银行的信用风险和利率风险，也就是说使银行不必担心客户拖欠贷款，或是还贷期间利率上涨。房利美和房地美使美国成为世界上仅有的两个提供30年固定利率住房抵押贷款的国家之一（另一个为丹麦）。

国会的特许给房利美和房地美带来了巨大优势，连今日的花旗（CITigroup）、富国（Wells Fargo）这样的金融巨头也望尘莫及。比如，财政部可以购买两家公司各22.5亿美元的债券（通常管这笔钱叫做两家的信用额度）。房利美和房地美不用向州、地方政府纳税，对其资本的要求也远较银行宽松。最大的优势在于，它们的资本成本仅稍高于长期国债，比信誉最好的公司还要低。可是，这最后一个优势并不来自法令的规定，而是因为市场认为，房利美和房地美的债券比评级为AAA的公司的债券还要安全。为什么？原因在于它们有国会的特许，市场认为美国政府决不会让它们失去偿债能力。

但实际上，政府并未做出这样的保证。房利美和房地美在提交给联邦政府的文件中也不得不指出这一点。但是，这两家政府扶持企业采用了前财政部副部长里克?卡内尔（Rick Carnell）所说的“两面手法”:一方面在公开的官样文章中否认有政府的支持，另一方面却悄悄地强化这种观念。例如，1998年，房利美在给财政部金融局的一封信里就说:它的证券比所有评级为AAA的公司的债券都安全，因为“房利美得到政府的暗中支持”。

房利美和房地美统治著抵押贷款市场，但它们并不负责议定住房贷款。它们赚钱主要有两个办法。第一个是保守的办法:买下住房抵押贷款，将其证券化后卖给投资者，通过为还贷提供担保来收取费用；第二个办法更大胆一些:留持贷款，承担其固有的全部风险，赚取低资本成本与抵押贷款组合高收益之间的差价。艾伦?格林斯潘（Alan Greenspan）称之为“肥得流油的高额差价”。抵押贷款买得越多，它们的利润增长就越快。1995年以来，房地美和房利美持有的房贷每年以20%的速度增长。目前，它们共拥有价值1.5万亿美元的住房贷款和抵押贷款证券，超过了十大商业银行的总和。房利美的利润增长连续17年达到两位数，平均权益报酬率达到了25%，主要原因就是房贷的增长。可是，公司的规模也让人们越发担心:万一出了问题，对房利美、房地美乃至对整个金融体系会产生怎样的结果。

还有一个问题也令人担忧，那就是金融机构用来抵消利率风险的衍生工具。房利美和房地美已逐渐成为华尔街使用衍生工具最多的两家公司。衍生工具本身就存在风险，这在美国已经得到证明。1998年对冲基金-长期资本管理公司（Long TERM CAPItal Management）破产，美国金融体制差一点随之崩溃。房利美对有人认为它的行为会造成危险十分愤慨，它自诩为“美国金融体制的防护墙”。但公司的一些批评者认为，最让人担心的正是房利美拒不承认其贷款组合存在风险。

独木舟上的熊

房利美一直由一些权力掮客管理著。上世纪80年代，担任首席执行官的是精明强干、魅力十足的戴维?麦克斯韦尔（David Maxwell）。他留给公司两项遗产。首先，他重塑了一度濒临绝境的公司。80年代初，利率创下新高，从抵押贷款得到的收入抵不上债券的发行成本。但房利美没有倒闭，原因之一是银行认为它背后有政府的支持，所以仍向它提供贷款。

此外，麦克斯韦尔还给房利美带来了它日后成为政治和商业机器的一些必备元件。不过，完善这部机器的，是他的继任人吉姆?约翰逊（Jim Johnson）。约翰逊是明尼苏达州一位政客的儿子，受教于普林斯顿大学，举止彬彬有礼。他在90年代的大部分时间里掌管著房利美。此前，他曾担任沃尔特?蒙代尔（Walter Mondale，前副总统─译注）的顾问，长期在政府任职。去年，他领导了为参议员克里寻找副总统候选人的工作，据说，若克里当选，他和弗兰克林?雷恩斯都将是财长一职的首要人选。

同他的前任和后任一样，约翰逊总是充满激情地谈论房利美的使命─让人们买得起房。他喜欢说:“这一使命已经融入了我们的血脉。”可是，这种理想主义情怀也伴有一种不惜一切代价去争胜的心态。无论是从前还是现在，在房利美身上都可以看到这些特点。据一位前政府官员回忆，他在与约翰逊交谈时曾指出，如果事情闹到国会，房利美很可能失败。这位官员记得，约翰逊的回答是:“我们不可能失败！”

虽说表面上气势汹汹，但约翰逊骨子里认为，房利美总是有可能受到头脑发热的政客们的伤害，因为很少有人真正理解房利美在做什么。他常说:“购房者平常听不到房利美或房地美的名字。”他构想出了两条重要战略，相信这两条战略可以确保国会永远不取消房利美的特殊地位。他把它们称为“不可或缺化”和“有形化”。简言之，他要让国会认为美国离不开房利美，还要人们一想到买房就想到房利美，让两者成为同义词。

约翰逊赖以打造政治机器的基础，是房利美基金会（Fannie Mae FounDATion）和公司的合作关系办公室（公司称之为PO）。基金会成立于1979年，规模一直很小，但在1996年，房利美给它注入了3.5亿美元公司股票作为种子基金，让它负责为公司做宣传。过去五年，基金会向数千家组织捐献了约5亿美元，其中不仅有国会黑人同盟（Congressional Black Caucus），还有费尔班克斯的寒冷气候住房研究中心（Cold Climate Housing Research Center）。

1994年，房利美开设了合作关系办公室。这些办公室是地区性的办事处。公司称，它们的作用是推动其所在社区的住房项目。可在公司内部，人们把PO称作政治活动的“基层组织”，其中的职位常由从过政的人充任。[如南达科他州办公室的主管鲍伯?辛普森（Bob SiMPSon）就曾担任过参议院民主党领袖汤姆?达施勒（Tom DASchle）的助手]。每当开设办公室之时，总要举行有政界知名人士参加的盛大仪式。在仪式上，通常还要宣布公司的美国社区基金（American Communities Fund）将向当地的某一重大项目投资。政客也许并不懂得二级抵押贷款市场，但他们很懂得借这个项目上镜头，拉拢选民。

房利美逐步同建筑公司、房地产经纪人、交易公司建立起了稳固的联盟。一有什么需要，房利美可以请它们向立法者施压。它雇用的游说高手，比华盛顿任何组织都多。它以政治才干取人，如杜安?邓肯（Duane Duncan），从前是共和党国会议员理查德#149；贝克尔（Richard Baker，房利美的批评者）的头号幕僚；米凯莱?戴维斯（Michele Davis），担任过保罗?奥尼尔（Paul O'Neill，前财政部长─译注）的助手；还有即将出任副国务卿的罗伯特?佐利克（Robert Zoellick）等。

约翰逊治下的房利美还赢得了“绝不屈服”的声誉。前住房与城市发展部部长安德鲁?科莫（Andrew Cuomo）说:“房利美向来随心所欲，不容别人怀疑它。”之所以如此，一个原因是，房利美的员工以宗教般虔诚地相信，帮助他人购买住房是一项崇高的事业。这样的信念使他们认为正确和正义站在他们这一边。令科莫自豪的是，他曾在和房利美的交锋中有过一次胜利。

房利美不肯妥协的另一个原因是，公司的高管总在担心，凡政治所予，亦可为政治所夺。他们相信，国会特许给了公司太多的市场优势，因而公司会不断遭到反对。这种担心并非空穴来风。里根政府就对政府扶持企业抱有敌意，极力想把房利美私有化，但最终被房利美阻止。公司的高层认为他们一次也输不起，因为一扇闸门被打开，其它闸门也可能松动，进而洪水滔天。公司的一位前雇员说:“你要想著生存下去，只有取胜，不可妥协。”一位房利美的前任说客还透露，公司的态度是“一定要赢”！

约翰逊在任职期间将房利美变成了一股强大的政治力量，同时还把公司改造成了有史以来最了不起的一部增长机器。在他掌管房利美期间，公司市值由105亿美元增长到700多亿美元，保持了稳定的盈利收益，高层主管也发了大财（分钱在约翰逊上任前就已开始了，麦克斯韦尔走时拿到了1,950万美元的组合退休金）。

20世纪90年代中期，雷恩斯对《华盛顿邮报》（Washington Post）说过:“我们相当于住房供给领域里的联邦储备委员会。”同一篇报导指出，房利美的财务举措给华尔街公司带来的收费收入超过了1亿美元。约翰逊于1998年年末退休，此时房利美提供担保的住房抵押贷款达到了惊人的1万亿美元，自身持有的抵押贷款和抵押贷款证券达3,760亿美元。

房利美的增长不可避免地受到各方批评者的质疑。有人在经营理念上反对房利美，认为它不该享有政府的特殊优惠。美国的大银行想在抵押贷款市场夺取更多的份额，希望限制房利美。许多住房问题活动家则认为，房利美过度重视华尔街，忘记了它的使命。他们要问，房利美不断增长的抵押贷款组合，可曾有助于降低抵押贷款的利率？其他一些批评者认为，在公司的贷款组合中有潜在的巨大风险。而一旦出问题，承担这些风险的很可能是纳税人。财务顾问伯特?埃利（Bert Ely）以批评政府扶持企业而著称。他认定，房利美已经造成了道德风险，也就是说，如果人人都认为政府会挽救其所扶持的企业，那么这些公司的行为就不一定遵从市场规律了。

对于这些批评，房利美下意识的反应是兵来将挡，水来土掩。谁怀疑它，它就说谁反对帮助老百姓买房。1996年，国会预算局公布了一篇批判房利美的研究报告，公司的一位发言人轻蔑地称这份报告是“只会耍笔杆子的经济学家的作品。那些对普通购房者有好处的东西，只要他们看著不顺眼，就一笔抹杀，拒不承认。”然后，公司马上向政客们提醒他们的利益所在。它编纂了一本书，给众议院银行委员会每位委员都专门制作了一部，向他们细说房利美在各地为帮助人们购房做出的所有贡献。就连国会预算局的那份批判报告也指出，即便撤除政府扶持企业对经济有好处，也是不可能做到的，因为房利美和房地美对购房的影响已经大到让人无法摆脱它们。报告说:“一旦同意和一头熊共乘一条小船，你就很难让它走，除非它愿意走，除非你不怕弄湿自己把它赶走。

盈利骗局

“前途非常光明，我定下的目标是:在未来5年内，让公司的每股收益翻一番。”

这句话是1996年5月弗兰克林?雷恩斯在他主持的一次投资者会议上说的。在他任职期间，公司所做的每一件事，都是为了实现这个承诺。董事会甚至将管理层的大部分薪酬与公司的盈利目标挂钩。2003年，公司公布的利润达到了73亿美元，实现了目标。可是，过度关注收益持续增长，是雷恩斯下台的主要原因。

雷恩斯（人们都叫他“弗兰克”）在担任房利美的最高职位后，成了第一位世界500强企业中的黑人首席执行官。他出生在西雅图，父母都属于蓝领阶层，母亲在波音公司（Boeing）打扫办公室。1995年，雷恩斯当上了波音的董事。现在，他是百事可乐公司（PEpsICO）和辉瑞（PFIzer）的董事会成员。雷恩斯先后毕业于哈佛大学和哈佛法律学院，拥有罗德学者（Rhodes Scholar）头衔，曾在尼克松当政时的白宫实习，在卡特政府任过职。后来离开政府，成为拉扎德兄弟公司（Lazard Freres）的律师合伙人。1991年，约翰逊把他招到房利美担任副总裁。过了5年，雷恩斯被任命为克林顿政府的预算负责人，在约翰逊退休后又重返房利美。雷恩斯不愿为本文发表看法。受雇于房利美的说客安德鲁?洛温塔尔（Andrew Lowenthal）说他有著“特殊的气质。你一看到他，和他一见面，你就想信任他。”（有些说客说他是“伟人”。）和他的前任约翰逊一样，雷恩斯讲话时的态度也极为诚恳。高盛公司（GolDMan SACHs）前分析师记得雷恩斯经常讲的一个故事，是说他父亲如何被迫办理昂贵的银行贷款，而得不到便宜的抵押贷款。雷恩斯喜欢说:“伤害了房利美，也就伤害了住房供给市场。”有人说，他最大的一个优点是他坚强的意志，但这一点最终妨碍了他。某位熟知雷恩斯的人说:“一般人要是遭到了许多人的反对，就会产生疑问:难道他们都错了吗？”雷恩斯却不这样。

在雷恩斯的掌管下，房利美受到的批评越来越多，它的回应也越发地针锋相对。例如，1999年6月，房利美的银行业竞争对手联合组成一家名为“房利美观察”（FM Watch）的组织。而房利美的反应实在是过分。它把房利美观察称作“大发横财的银行家组织”，将其比作前南斯拉夫残忍的独裁者米洛舍维奇，还到处聘用有实力的游说公司，目的仅仅是不让它们为房利美观察工作。

不过，房利美观察并不是公司最大的忧患。真正的麻烦是，随著房利美抵押贷款的不断膨胀，它的潜在后果已经让政府高官无从回避。1999年末，财政部长劳伦斯?萨默斯（Lawrence Summers）在发表演讲时说了这么一句:“当前，有关系统性风险的讨论也应包括那些迅速增长的大型政府扶持企业。”这句话是一根导火索。后来，在2000年3月，财政部负责国内金融的副部长加里?金斯勒（Gary Gensler）在一次演讲中表示，财政部将重新考虑房利美和房地美的45亿美元信用额度。

麻烦由此而来。政府扶持企业的收益急剧上升，说明投资者认为自己承担的风险提高了，需要有所补偿。这当然就降低了房利美从其抵押贷款组合中赚得的差价，公司的盈利受到威胁。房利美称金斯勒“不负责任”、“不专业”，当然，也就是反对住房供给业。雷恩斯发表文章指出，废止信用额度将“破坏资本市场，而且必然会导致消费者抵押贷款利率的提高”。市场对此反应如此恶劣，房利美和房地美也意识到不能置之不理。因此，2000年10月的一天，布兰德塞尔和雷恩斯宣布“六项自愿行动”，目的在于披露更多的公司信息，如利率风险等。两家公司的股票在当天都上涨将近10%以上。很少有人知道，“自愿行动”受到雷恩斯强烈反对，只有在确知房地美打算行动以后，他才签了字。当年晚些时候，雷恩斯在对投资者发表讲话时，把这次行动描绘为一场胜利，而不是妥协。他说:“我们没有迷失方向，没有屈服，也没在关系到我们长期发展的任何事情上做出让步。”

六项行动之一，是将用来衡量利率敏感度的指标“存续期间差”（Duration Gap，指资产存续期间与负债存续期间之间的差距─译注）由每季公布改为每月公布。2002年，会计专家和卖空者对房利美稳定增长的收益产生怀疑。房利美的存续期间差使公司在当年秋天利率不断下跌的情况下处于不利地位。但这似乎并未影响其收益。约翰·巴内特（John Barnett）时任金融研究与分析中心（Center for Financial Research and Analysis，该机构为机构投资者提供详细的会计报告）分析师，他指出，房利美将在衍生工具上亏损的几十亿美元从损益表转到了资产负债表上，从而歪曲了实际经济状况。对此，房利美给不出有说服力的解释。来自内布拉斯加州的共和党参议员查克?哈格尔（Chuck Hagel）要求房利美提供衍生工具业务亏损的细节，公司却说这些信息“属于专有商业机密”，最终只提供了一些相关资料。

实际上，公司情况比最激烈的批评者所认为的还要严重。马克?海菲尔（Mark Haefele）从事对冲基金音速资本（SoNIC Capital）的管理工作，他的基金做空房利美股票。他说:“我们以为他们的会计状况很糟糕，但并不违法。可事实证明，不仅糟糕，而且违法。”

吃不饱的看门狗

使雷恩斯下台的连锁事件最早起于安然。房地美和安然雇用了同一家会计公司——安达信（Arthur Andersen）。安然爆出丑闻后，房地美马上解聘了安达信，雇用了新的会计公司。在人人自危的2002年，新的会计公司清理了房利美的账目，结果使房地美在一年后承认，它为了修匀收益，多年以来一直低报利润。房地美同意增报50亿美元盈利，并解雇了包括布兰德塞尔在内的多位高管。

房利美竟然趁著房地美出了麻烦，标榜起自己的正直。雷恩斯举行记者招待会，指责房地美给房利美造成“间接伤害”。房利美的网站“常见问题”一栏里有这样一条声明:“房利美严格按照通用会计准则（GAAP）填报财务状况……不存在会计方面的问题。”就在房地美的危机曝光前几天，政府扶持企业的监管机构联邦供房企业督察局（OFHEO）还声称房地美的内部控制“准确而可靠”。这是一个巨大的判断错误。督察局局长、来自得克萨斯州的民主党人小阿尔曼多法尔孔（Armando Falcon Jr.，从1999年担任局长）感到难以交待，下决心不让此类事情重演。2004年，督察局聘请德勤公司（Deloitte & Touche）调查房利美。首席会计师是鲍伯?马克森特（Bob Maxant），曾负责过安然董事会的内部调查。

联邦供房企业督察局和大多数监管机构不同，它的权力小得多，而且竟是靠房利美的政治力量才得以在1992年成立的。国会对是否立法创建督察局有过争议，是房利美在国会的盟友让该机构得以隶属于没有金融市场监管经验的住宅与城市发展部。在法尔孔担任局长之前，该部门人手严重不足。督察局的预算取自政府扶持企业支付的费用，可是在房利美的鼓动下，国会通过了一项修正案，每年都要对督察局的经费进行审批。由于房利美和房地美在国会有众多支持者，此项修正案意味著政府扶持企业可以有效控制它们的监管者。督察局的一位前职员说，督察局面临两个选择:“要么满足房利美和房地美的要求，要么等著自己的预算被大量削减。”前财政部官员卡内尔形容督察局是被“捆住了手脚，套上了口络，还吃不饱饭”的看门狗。

可以说，房利美低估了法尔孔。这位督察局主管现年44岁，样子很腼腆，说起话来结结巴巴。他在圣安东尼奥郊区长大，父亲是飞机机械师，有六个孩子，法尔孔排行居中。他曾就读于圣安东尼奥的天主教大学圣玛丽学院（St. Mary's），后又进得克萨斯大学法律学院（University of Texas Law School）和肯尼迪政府学院（Kennedy School of Government）学习。1989年，他来到华盛顿，在众议院银行委员会工作了八年，那时该委员会的主席是民粹分子亨利?冈萨雷斯（Henry Gonzales）。后来，法尔孔回得州参加政治选举，选举失败后重返华盛顿，克林顿任命他担当了现在的职位。他并非一开始就对房利美、房地美不信任。在和政府扶持企业发生几次争执后，他发现房利美根本不想有一个有力的部门来监管它。

一开始，法尔孔看上去似乎不会干很长时间。毕竟，他是得州的民主党人。2003年2月，白宫宣布计划提名J.P.摩根（J.P.Morgan）前高管马克?布里克尔（Mark Brickell）取代他。但反对者认为，布里克尔与衍生工具行业的接触太过紧密，他的提名未获通过。与此同时，白宫对法尔孔的态度好转。2003年，政府特意把督察局纳入了总统的公司欺诈特别工作组，表明对它的支持。正是白宫向督察局提供了聘请德勤调查房利美的资金。这不是说白宫和督察局成了盟友，它们之间的联手是出于利害关系。实际情况是，白宫对政府扶持企业的态度起了变化，同时又觉得督察局能对它的工作有所帮助。

诺列加行动

在华盛顿，有人会对你说，白宫之所以突然向房利美发难，是因为它把这家公司看成是民主党的据点。还有人会说，那是因为布什政府的“亲市场化”思想。但最主要的原因是为了保护自己。安然出事后，白宫不想再被拖进一桩商业丑闻。它要考虑什么地方会出问题。所以，一想到发生在房地美身上的事，它就自然不会放过政府扶持企业。第一个问题来自房地美和房利美的董事会。根据国会特许的规定，两家公司各有18名董事，其中有5人要由总统任命。假如出了事，有人岂不会归咎于总统？2003年，白宫办公厅主任安德鲁?卡德（Andrew Card）受命领导研究此事的小组。白宫决定，总统不再向任何政府扶持企业委任董事（这些职位目前空缺），并决定清理这些企业的账目，加大对它们监管的力度。

与此同时，艾伦·格林斯潘在公开场合发表的与政府扶持企业有关的言论，针对性也越来越明显。最激烈的评论出现在2004年初，他对国会议员说: “我们认为，如果政府扶持企业无休止地扩张，有可能使未来整个体制面临困难。为了避开这些困难，有必要尽快采取一些预防措施。”按照格林斯潘的说话风格，这些措辞是很激烈的。

白宫成了一个松散联盟的成员。这个联盟以前所未见的方式向房利美发起了挑战。以下略举几例:

2003年末，联邦储备委员会的经济学家威尼?帕斯摩尔（Wayne Passmore）发表论文，将政府对政府扶持企业的意向性担保确定为1,640亿美元。帕斯摩尔写道:“此补助数额占其市值的大部分。”他接著说，“这些暗中补助没有给购买住房或建造住房带来实质性的影响。”他还认为，政府扶持企业几乎没有为降低抵押贷款成本采取过什么措施。
住房和城市发展部提高了房利美和房地美的低收入住房指标，并要求政府扶持企业必须实现指标。长期以来，住房部一直觉得房利美和房地美在推销经济适用房方面做得不够。部长阿方索?杰克逊（Alphonso Jackson）说:“以前，住房部总是容忍房利美和房地美反驳我们的结论并公开质疑我们。在我的监管之下，在当今总统任职期间，这种事不会再发生了”（房利美的一位员工在给一位共和党人的电子邮件中说，住房部施加影响后，公司的前景恶劣得难以想象）。
2004年夏，司法部发表意见，认为财政部应该在未来限制政府扶持企业发行债券。房利美和房地美把这看成是个坏消息。
政府特工试图将反房利美的论战带进一些重要的制造舆论的地方，比如一些大报的编委会。他们看来取得了一些成功。在过去一年里，有些报纸刊登了反对政府扶持企业的社论，其中不仅有《华尔街日报》（Wall Street Journal），还有《华盛顿邮报》（Washington Post）、《洛杉矶时报》（Los Angeles Times）和《基督教科学箴言报》（Christian Science Monitor）。

参与攻击房利美的帮手们半开玩笑地给他们的行动起了一个代号:诺列加。前巴拿马独裁者曼努埃尔·诺列加（Manuel Noriega）拒不向美国投降，躲进梵蒂冈驻巴拿马城使馆，美军在使馆外用扬声器不停播放摇滚乐，致其精神崩溃（诺列加极度讨厌美国摇滚乐─译注）。攻击一向是房利美的行为方式，但现在攻守形势逆转了。正如公司从前的一位说客所说:“它的报应可真惨啊！”2003年9月10日，财政部部长约翰?斯诺（John Snow）、住房和城市发展部部长梅尔?马丁内兹（Mel Martinez）初步拟定了政府对改革房利美和房地美的主要设想。在向众院金融服务委员会宣布时，斯诺呼吁制定新的监管制度，其中的关键内容写入有关破产清算的规定。房利美和房地美居然没有破产重组程序，确实令人吃惊。通过建立破产清算机制，政府发出了一条明白无误的信息:房利美和房地美债券的背后，将不再有政府的支持。

没过多久，房利美与政府的冲突便表面化了。有两项改革政府扶持企业的提案被提了出来:一项是众院亲房利美的提案，另一是来自参院亲白宫的提案，发起者是亚拉巴马州共和党参议员理查德?谢尔比（Richard Shelby）。政府弹压了众院的提案。财政部的一位官员威尼?阿伯纳西（Wayne Abernathy）说:“我们不能容忍监管机构软弱无力。”参院的提案一直很顺利，但后来，犹他州参议员鲍伯?贝内特（Bob Bennett）在一些参议员的支持下又增加了一项修正案，给予国会45天内否决破产清算的权限。这当然彻底动摇了人们的“政府不再支持政府扶持企业”的想法。贝内特的儿子现任房利美驻犹他州合作关系办公室副主任。

房利美每每宣称，它希望有一个强有力的新监管机构，可它每每又在暗地里加以抵制。一位见证过其皮里阳秋的人说，房利美的实际态度是“不行，不行，绝对不行！”有些政府官员把房利美企图暗中打掉破产法规的行径称为“耍阴谋诡计”。

例如，2003年10月22日，雷恩斯给斯诺去了一封信，是这么写的:“亲爱的约翰:自从开始讨论，你我都同意，不要因为表达了改变房利美的国会特许、地位或使命的意愿，就使资本市场遭到破坏。”随后，雷恩斯称，一位财政部高官发表了与房利美贷款额度有关的言论，他为此发了一通抱怨。接著，他又写道:“这番言论的后果，是使我们的债券交易陷入停顿。我很失望，并希望我们改变这种状况。你忠实的弗兰克。”

从政治角度说，这封信可谓语出惊人。哪个公司的首席执行官敢对财政部长有微辞？更不要说用大不敬的口气直呼其名了。[2004年春，斯诺公开说，他的金融顾问为个人购买房利美的债券是个错误，应该购买国库券。数月后，民主党参议员马克斯?鲍克斯（Max Baucus）将此事提交司法部，要求“审查”。在房